Droit de l’urbanisme : arriver à bonne destination

Décideurs. Pourriez-vous revenir sur la nouvelle réglementation du code de l’urbanisme ?

Bernard Lamorlette. Depuis que la nouvelle nomenclature des destinations et des sous-destinations a été mise en place par la loi Alur de 2014, plus de sept ans après son entrée en vigueur, celle-ci n’est que partiellement mise en œuvre au gré des adaptations des Plans locaux d’urbanisme (PLU). Une heureuse décision du Conseil d’État du 7 juillet 2022 en a généralisé l’application, dès lors que les pétitionnaires de permis auront entendu faire référence à cette nouvelle nomenclature.

Vous avez aujourd’hui cinq destinations principales et vingt sous-destinations (exploitations agricole et forestière, habitation, commerces et activités de services, équipements d’intérêt collectif et services publics, autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire). La première question qui s’est posée a été de savoir si, en cas de changement de sous-destination au sein d’une même destination, il était nécessaire de solliciter l’administration pour reconnaître ce changement dans le cadre d’un permis ou d’une déclaration préalable. La réponse est négative, par application des articles R.421-14 et R.421-17 du code de l’urbanisme.

La deuxième question qui s’est posée concerne tous les projets relatifs aux hébergements collectifs avec services, en dehors des hôtels qui sont un sujet à part. Ces hébergements intègrent les résidences de tourisme, la para-hôtellerie, les résidences étudiante ou senior avec ou sans médicalisation, le coliving... Est-ce que la nature de ces projets entre désormais dans une sous-destination unique au sein de la destination "hébergement" ?

Logiquement, tous ces hébergements collectifs, quel que soit l’âge des occupants, entrent dans la destination "hébergement". Néanmoins, quand une collectivité locale présente un PLU qui prohibe la destination "logement" ou "hébergement" alors que l’opérateur et le maire sont d’accord pour développer sur un terrain assujetti à ces règles contraignantes, un projet d’hébergement collectif ou de services, vers quelle autre destination du PLU peut-on se retourner pour valider un permis de construire conforme aux règles locales d’urbanisme ?

Peut-on imaginer que ce type d’hébergement étudiant qui, en général, s’accompagne de salles communes, récréatives, de restauration ou de repos, puisse correspondre, dans certains cas, à la destination Cinaspic (Constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif) ? On constate donc qu’avec un même projet, selon la nature des règles d’urbanisme applicables et que ne veulent pas forcément changer les élus, on va essayer d’opérer une qualification juridique tantôt vers l’hébergement quand c’est possible, mais aussi, dans le cas où l’on ne peut pas réaliser ce projet en conformité avec cette qualification, l’on va présenter le projet sous un angle d’intérêt général.

"Il est utile pour des investisseurs de pouvoir avoir une lecture sécurisée de ces règles d’urbanisme"

Qu’en est-il de la destination "hôtel" ?

Deux jugements du tribunal administratif de Paris, datant de janvier et novembre 2022, ont estimé que les hôtels en Île-de-France devaient être accompagnés de l’agrément administratif, délivré ordinairement aux bureaux ainsi qu’aux autres activités économiques en Île-de-France. Comme souvent, l’agrément administratif, étendu à d’autres destinations, s’accompagne d’une redevance pour tout mètre carré créé. Ce sujet est important, spécialement pour les projets d’envergure parce que la lourdeur administrative n’est pas la même selon qu’il faille attendre le seul permis de construire ou qu’il faille aussi préparer un deuxième dossier en vue de l’obtention de l’agrément à déposer auprès de la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports (DRIEAT). L’année dernière a été marquée par une grande confusion. En effet, avant les jugements de 2022, les hôtels n’étaient pas assujettis à l’agrément, ce d’autant qu’il existait pour justifier le non-assujettissement des hôtels à l’agrément, une circulaire de 1996 qui les excluait de cette obligation contraignante. Laquelle a donc été remise en cause par ces deux jugements. En même temps, depuis la dernière actualisation de sa page d’accueil datant de septembre 2022, la DRIEAT ne mentionnait pas l’obligation d’assujettir les hôtels à l’agrément et ne tirait donc pas les conséquences des jugements rendus. Fallait-il suivre les jugements ou s’en tenir à l’affichage de la page d’accueil de la DRIEAT ? Cela a perturbé grandement les professionnels, notamment les notaires impliqués dans de tels dossiers.

Où en est-on aujourd’hui ?

Il a été fait appel de ce jugement de janvier 2022 et la cour administrative a suivi les conclusions du rapporteur public prononcées lors d’une audience du 6 avril et a invalidé la solution exigeante qui avait été retenue par ce jugement, estimant que la nature de l’hébergement hôtelier était incompatible avec la nature des activités ordinairement soumises à l’obligation d’agrément. Par une décision du 17 mai 2023 (numéro 22 PA 011 55), la cour a tranché cette difficulté au bénéfice des opérateurs.

Est-ce que la nouvelle nomenclature est stable ?

Non. Par un nouveau décret du 22 mars dernier, l’administration a estimé nécessaire d’introduire de nouvelles activités dans certaines sous-destinations, notamment concernant les lieux de culte ou le secteur primaire qui n’étaient pas mentionnés jusqu’à présent dans ces sous-destinations. On voit bien qu’on continue d’alimenter cette nomenclature.

Dès lors, comment les auteurs de PLU appréhendent-ils cette nouvelle nomenclature ?

Il faut que les auteurs de PLU, communes et intercommunalités, prennent soin dans la rédaction de leur PLU, de définir le plus précisément possible les destinations qu’ils souhaitent interdire, encadrer ou autoriser, à chaque fois qu’il y a une évolution du contenu du règlement du PLU. Et ainsi de préciser quelles sont les destinations ou les sous-destinations qui sont autorisées, encadrées ou interdites. La difficulté pour les opérateurs privés réside dans la lecture des prescriptions du règlement de PLU et plus spécialement dans la compréhension de la conformité de leur projet vis-à-vis de ce catalogue des destinations et sous-destinations autorisées ou interdites. Comme les projets immobiliers sont de plus en plus variés, pas simplement parce que dans le même immeuble à réaliser on peut avoir plusieurs destinations distinctes, mais parce qu’au sein d’une même destination il peut y avoir des éléments très variés (coworking, coliving, Airbnb, hébergement avec ou sans soins médicaux), il est utile pour des investisseurs de pouvoir avoir une lecture sécurisée de ces règles d’urbanisme.

C’est là que vous entrez en jeu ?

Nous avons deux missions principales. Dans l’assistance aux opérateurs pour présenter au mieux leurs projets, éventuellement en les adaptant, pour les faire rentrer en conformité avec les règles d’urbanisme, notamment quand il existe des incertitudes sur une conformité complète entre les caractéristiques d’un projet et le PLU. La deuxième consiste en un accompagnement des collectivités publiques dans l’aide à la rédaction des PLU et des autres documents réglementaires tels que le Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et les Aires de valorisation architecturales et patrimoniales (AVAP), de sorte que les règles soient le plus intelligibles possible pour les administrés. Dans le cadre de ces deux missions, l’interface importante se réalise tant avec les architectes des opérateurs qu’avec les bureaux d’études des collectivités locales.

Vous nous parliez il y a deux ans de l’empilement des normes. Qu’en est-il aujourd’hui ?

De manière plus générale, l’extrême complexité normative demeure et ce pour deux raisons majeures : la multiplicité des règles applicables et la difficulté dans l’articulation des administrations compétentes pour faire application de ces normes. Si un chantier a vocation à être lancé par l’Association des maires de France (AMF) à ce sujet, il reste malheureusement d’actualité.

"L’extrême complexité normative demeure" 

Où en est-on de l’application du Zéro artificialisation nette ?

J’ai récemment dispensé des formations sur ce sujet à des élus d’Île-de-France, département semi-rural, et qui propose donc des opportunités de développement foncier. Avec le respect de ce principe, nous sommes au début d’un processus de ralentissement important de la consommation de l’espace qui n’est pas encore pleinement appréhendé par beaucoup d’élus.

Les principes ne sont pas encore intégrés dans leurs documents d’urbanisme et il y a eu des habitudes de prises dans la mise en place de lotissements d’habitation ou de pépinières d’entreprises, qui fait que l’accueil d’un bassin d’hébergement nouveau ou celui d’une activité professionnelle semble l'emporter sur la conservation de zones naturelles et agricoles sur la commune. Il y a un arbitrage politique mais qui se fait désormais sous une pression croissante de l’application de ces principes juridiques.

Comment faire face à la rareté foncière ?

En essayant d’améliorer la qualité des bâtiments existants et en reconstruisant la ville sur la ville. Il faut savoir que c’était déjà un slogan utilisé pour justifier la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) de décembre 2000. Il y a des opportunités foncières à saisir du fait d’un certain nombre de surfaces minéralisées qui ne sont plus exploitées. Toutes ces anciennes stations-service, ces friches commerciales vétustes, ces bâtiments d’activité à l’abandon, inutilisés et qui mériteraient d’être reconditionnés.

Propos recueillis par Alban Castres